消费者保护
积极财政政策与增强财政可持续性
发布时间：2025年12月18日
作者｜石英华刘天琦「中国财政科学研究院」
文章｜《中国金融》2025年第23期
编者按：党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，是新时代新征程上党中央擘画国家发展蓝图的重大战略成果，为深入推进中国式现代化指明了前进方向。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。“学习贯彻党的二十届四中全会精神”专栏，立足新时代金融发展的实践成果与战略需求，全面系统总结“十四五”时期我国金融业发展的宝贵经验与辉煌成就，展望“十五五”时期金融强国建设的重点任务与美好前景，凝聚起学习贯彻全会精神的思想共识与行动合力，为全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献坚实的金融力量。
2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）正式发布，其中明确提出要“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。财政政策是宏观调控的主要手段之一。近年来，面对更加复杂严峻的国内外形势，财政运用预算、税收、政府债券、转移支付等政策工具组合，强化超常规逆周期调节，防范化解地方政府债务风险，推动经济持续回升向好。“十五五”时期，我国面临的风险挑战与不确定性难预料因素依然较多，积极财政政策作用发挥仍在“进行时”，未来还要以有力有效的积极财政政策，服务支撑“十五五”规划部署的落实落地，同时兼顾财政可持续性，全面提升财政体系的长期稳健性和战略保障能力，为基本实现社会主义现代化提供坚实基础和持久动力。
积极财政政策作用发挥仍在“进行时”
回顾“十四五”时期，财政政策始终保持积极取向，财政宏观调控更加积极有为。近年来，我国宏观经济呈现显著周期性特征，叠加多重冲击因素，对宏观调控政策提出更高要求。为此，财政政策更加积极有为，为经济社会发展注入动力源。一是存量与增量财政政策相结合，加快超常规逆周期调节。综合运用扩大财政赤字、政府债务、税费优惠和财政补助等组合政策工具，“十四五”以来，财政赤字率从2.7%提高至3.8%，2025年进一步提高到4%；安排新增地方政府专项债19.4万亿元，用于支持地方经济社会发展；新增减税降费及退税缓税缓费超10万亿元，提振经营主体预期；发行特别国债支持大型商业银行补充核心一级资本，强化与金融等政策联动。二是结构性财政政策保民生、扩内需和促发展。保障民生领域发展，支持扩大内需，支持科技创新和产业创新深度融合，助推新质生产力发展，增强经济社会发展的中长期内生动力。“十四五”时期，全国一般公共预算支出预计超过136万亿元，较“十三五”时期增长24%，有力保障了经济社会的平稳运行；五年间民生财政投入近100万亿元，一般公共预算支出的70%以上支持民生领域发展；2024年以来发行超长期特别国债2.3万亿元，加力支持“两重”项目建设和“两新”政策实施；五年间安排中央财政科技支出超过1.7万亿元，年均增长4.8%，聚焦保障国家基础研究、应用基础研究和国家战略科技任务；充分运用税收、专项资金、政府采购等政策工具，不断增强企业创新发展能力，大力支持实施制造业重点产业链高质量发展，加快推动产业转型升级。
迈向“十五五”时期，积极财政政策仍需持续发力。《建议》指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。同时值得关注的是，“十五五”时期也是我国发展环境面临更为深刻复杂变化的时期。从国际视野来看，世界百年变局加速演进，地缘冲突易发多发，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足，国际形势演变深刻影响国内发展。从国内发展来看，发展不平衡不充分问题仍然突出，有效需求不足、新旧动能转换任务艰巨、农村现代化相对滞后、民生保障存在短板弱项，以及随着人口结构变化带来的经济发展和社会治理等问题依然值得重视。在严峻的国内外经济社会发展形势下，财政作为国家治理的基础与重要支柱，财政政策作为国家宏观调控的重要手段，仍需要持续发挥政策效能，以更为有力有效的政策，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，应对可能面临的深刻复杂风险挑战，为助力经济社会稳定运行与高质量发展提供坚实基础。
以有力有效的积极财政政策，服务支撑规划部署落实落地
为更好地服务支撑“十五五”规划部署的落实落地，积极财政政策需给足强度支撑、实现精准发力和强化政策合力，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，分领域合理确定目标任务、优化思路举措，发挥积极财政政策效能，有效服务和保障“十五五”规划目标要求的实现。
一是加强逆周期和跨周期调节，给足强度支撑。“十五五”时期，我国经济运行仍面临不少风险挑战，这就要求财政政策仍要坚持积极取向，在总量上保持适度支出强度，根据经济形势和社会人口结构的发展变化，做好政策研判储备，灵活运用逆周期和跨周期调节手段，促进经济社会的稳定运行与高质量发展。一方面，通过合理安排财政赤字规模，保持必要的财政支出力度，为经济社会发展提供坚实的财力保障。根据“十五五”时期经济社会发展目标和面临的风险挑战，合理确定财政赤字率，确保财政赤字规模与经济发展水平、宏观调控需要相适应，既不过度扩张增加财政风险，也不过度紧缩影响经济增长。另一方面，加强逆周期和跨周期政策设计，与“十五五”时期经济社会发展目标有机衔接，统筹考虑当前和长远，避免政策的大起大落，实现财政政策的平稳运行和长期有效。
二是以坚持规划方向、落实保障部署为重点，实现精准发力。“十五五”规划明确了国家发展的战略方向和重点任务，积极财政政策要紧密围绕规划部署，聚焦国家重大战略、重点领域和关键环节，精准发力，确保各项政策措施落地见效。一方面，以大力提振消费、扩大有效投资为着力点，加快推进统一大市场建设。“十五五”时期我国消费和投资的潜力和空间依然较大。在消费端，统筹用好财政补贴、贷款贴息等政策工具，挖掘当期消费潜力；积极发挥税收、社会保障、转移支付等调节作用，多渠道增加居民收入，增强长期消费能力。在投资端，统筹用好专项债券、超长期特别国债等资金，优化政府投资方向，提高政府投资效益，以政府投资带动社会投资，充分激发民间投资活力；支持建设国内统一大市场，规范税收优惠、财政补贴、政府采购管理等，构建完善有利于市场统一的财税制度。另一方面，围绕保障和改善民生领域积极发力。坚持贯彻以人民为中心的发展思想，尽力而为、量力而行。深入实施就业、社保、医疗、优抚等有关补助政策，扎实做好民生保障，注重民生改善，落实好惠民政策，兜牢基层“三保”底线，不断推动民生建设在更加公平、均衡、普惠、可及方面取得新进展。此外，围绕增强发展后劲积极发力。坚持优先保障国家创新驱动发展战略，加大对战略性、关键性领域的科技投入力度，建立完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制，深化财政科技经费分配使用机制改革，加快构建统筹运用专项资金、政府采购、政府投资基金等工具，持续支持传统产业改造提升、新兴产业发展壮大和未来产业前瞻布局，提升行业产业重点领域核心竞争力。积极促进经济社会发展全面绿色转型，健全绿色转型发展的财税政策体系。
三是加强积极财政政策与金融等政策的协同配合，强化政策合力。“十五五”时期，随着各种宏观政策的“发力”“加力”，宏观政策协同一致、有序实施愈发重要。加强积极财政政策与金融等政策的协同配合，是提升政策效能、应对复杂经济形势的关键举措。未来要紧密结合规划的阶段性目标和中长期目标，统筹财政与金融等政策的制定和执行，提升政策目标、工具、时机、力度和节奏的匹配度，同向发力、相互补位，增强宏观政策的针对性和时效性。一方面，财政政策与货币政策需强化联动。在财政政策方面，可通过调整政府债券发行节奏、优化债务结构等方式，为货币政策操作提供有利环境；货币政策则可运用降准、再贷款等工具，为财政政策实施提供适宜的流动性支持。例如，在支持重大项目建设时，财政可安排专项债券资金，货币政策可通过提供配套融资、降低贷款利率等方式，共同降低项目融资成本，加快项目落地。另一方面，加强财政政策与产业政策的深度融合。财政政策鼓励引导信贷资源向重点产业和关键领域集聚；产业政策可通过制定行业标准、规范市场秩序等方式，为财政政策实施创造良好条件。在推动科技创新方面，政策支持企业加大研发投入，鼓励企业创新，联合加强知识产权保护、促进科技成果转化等产业政策，共同提升国家创新能力和竞争力。
增强财政可持续性，保障财政政策效能发挥
财政可持续是保障财政运行、推进财政政策落实的重要基础。“十四五”时期，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，财政政策积极有为，通过一系列“减收增支”措施，保障民生发展，稳定经济社会预期，持续推动经济回升向好，同时，我们也发现，当前，我国税收贡献不足、宏观税负下行、财政收支平衡压力大等问题依然存在，为保障“十五五”时期积极财政政策持续稳定地发挥宏观经济治理效能、支持高质量发展与中国式现代化建设等方面的作用，势必要增强财政可持续。为此，进入“十五五”时期，积极财政政策作用发挥还要兼顾增强财政可持续性。通过加强预算管理改革、优化财政支出结构、强化税源基础管理、健全政府债务管理等系列措施，提升财政科学管理水平，增强财政韧性，更好地保障积极财政政策的效能发挥。
一是加快推进预算管理改革。预算是财政的核心，推动预算管理改革是增强财政可持续性的重要抓手。“十五五”时期，需进一步加强财政资源和预算统筹管理，深化零基预算改革，持续推进预算绩效管理改革。一方面，加强预算统筹管理。在当前部分地方财政紧平衡的背景下，预算统筹管理是优化财政资源配置、集中财力办大事的重要方式。加强预算统筹管理，就是要打破预算安排的固化格局，强化对各类财政资源的统筹协调和统一分配。加快统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”，通过跨部门、跨项目、跨年度统筹，提高财政资源综合配置效率，强化对国家重大战略任务和基本民生的财政保障，提升财政战略保障能力和资源使用效率。另一方面，深化零基预算改革，持续推进预算绩效管理。零基预算改革是通过改变以往基数加增长的预算编制模式，以零为基点编制预算，为此，要对预算支出项目重新进行评估和审核，加快支出标准体系建设；根据项目的重要性、必要性和绩效情况，强化长期成本与收益分析，重新确定预算安排，从而打破传统预算安排的惯性思维，提高财政资金使用效益。同时，持续推进预算绩效管理改革。坚持以绩效为导向，加快将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程；构建预算支出的全生命周期评价体系，对预算编制、执行、监督等各个环节进行绩效评价，加快形成体现“预算—绩效”关系，覆盖“事前—事中—事后”全过程绩效管理的完整闭合链条，强化预算约束，提升财政资金透明度与有效性。
二是优化财政支出结构。支出结构优化是实现财政可持续运行的关键环节。面对更为复杂多变的国内外形势，财政资金需进一步向重点领域和关键环节倾斜，将财政资金用在“刀刃”上。一方面，财政支出需要持续聚焦民生领域，在提振消费、提高投资效率等方面持续发力，提升财政政策的精准性和有效性，确保教育、医疗、养老等基本公共服务支出稳步增长并适配人口结构变化，提升基本公共服务质量和均等化水平。另一方面，持续围绕重点领域和重点战略发力。丰富政策“工具箱”，聚焦科技创新、现代化产业体系建设、区域协调发展、乡村全面振兴与生态文明建设。加大对科技创新、数字经济、制造业核心竞争力提升等重点领域的支持力度；增强中央财政统筹能力，支持区域重大战略实施，完善均衡性转移支付制度，缩小区域间财力差距，推动区域间基本公共服务均等化；加大对乡村全面振兴发展的资金倾斜，促进城乡融合发展，补齐农村现代化短板；完善生态文明建设财政支持政策，推动绿色低碳发展，助力实现碳达峰碳中和目标。通过优化财政支出结构，提升财政政策效能，增强财政对经济社会发展的支撑力，为财政可持续运行奠定坚实基础。
三是强化税源基础管理。加强税源基础管理是保障财政可持续发展的重要支撑。当前，我国经济正处于转型升级的关键阶段，税源结构发生深刻变化，要加快推动税制改革与经济结构变化相适配。一方面，构建与新业态相适应的税收制度，拓展新税源。近年来，我国新旧动能转换加快，新兴产业规模快速增长，但税收贡献相对不足，未来应积极顺应产业迭代趋势，进一步拓展新税源，重点关注数字经济、平台经济、绿色经济等新业态税源建设。另一方面，积极培育税源，增强地方自主财力。通过优化营商环境、降低企业制度性成本、支持创新创业等措施，激发市场主体活力，促进税源持续增长。鼓励企业加大研发投入，推动产业升级，提高税源的质量和效益。此外，规范税收优惠政策，确保税收优惠真正用于激励创新、支持实体经济，避免因税收资源的无效浪费而增加财政可持续性压力；加强税收征管，充分利用大数据、人工智能等现代信息技术手段，提升税收征管的精准性和有效性，堵塞税收漏洞，确保应收尽收。
四是健全政府债务管理机制。政府债务管理是维护财政可持续性的重要保障。近年来，我国持续实施积极财政政策，中央与地方政府加大杠杆力度，地方政府债券发行规模逐年递增，随着地方政府债务风险防控体系逐步健全，债务管理机制不断创新，我国政府债务风险总体可控，然而，地方隐性债务存量较大，结构性风险不容忽视。“十五五”时期，为切实维护财政长期稳定运行，仍需完善政府债务管理制度，加快构建同高质量发展相适应的债务管理机制。一方面，优化政府专项债券发行与使用结构，聚焦收益与融资平衡的重大公共项目和经营性项目，提高资金使用效益；根据经济社会发展需要和财政承受能力，科学安排政府债务发行，保障债务资金用于支持国家重大战略、重点领域和关键环节，在发展中化债，在化债中发展，确保债务规模与经济发展相适应，使财政政策有足够发力空间。另一方面，优化债务结构，防范化解政府债务风险。增强地方政府债务管理的主动性，考虑债务的可持续性，合理安排短期、中期和长期债务比例，降低债务利息成本，减轻财政偿债压力。加强债务风险监测预警，加快落实地方政府存量隐性债务的置换工作，遏制新增隐性债务，严惩违规举债化债行为，确保财政运行稳健可持续，为经济社会长期稳定发展提供坚实的财政保障。
（责任编辑许小萍）
