消费者保护
统筹供需关系推动国民经济顺畅循环
发布时间：2025年10月29日
作者｜纪敏陈俊「中国人民银行研究局（参事室）」
文章｜《中国金融》2025年第20期
习近平总书记指出，构建新发展格局的关键在于实现经济循环的畅通无阻。2024年中央经济工作会议明确提出，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。受周期性、结构性和体制性因素叠加影响，当前我国经济存在制约供需总量和结构平衡的断点、堵点和卡点。面对百年未有之大变局，面对经济转型加速推进，当前供需总量和结构平衡呈现出一些新特点。以平衡供需关系为核心，畅通国民经济循环，是实现经济行稳致远、社会国泰民安的必然要求。
从供需关系看当前国民经济循环
国民经济循环的关键堵点在于供需失衡，突出表现为产能扩张过快、有效需求偏弱。
产能扩张过快。自2022年以来，我国工业产能利用率持续下滑，2025年1～6月降至74.0%。如果说钢铁、化工等传统行业过剩主要是受基础设施建设、地产需求“达峰”影响，部分新兴产业阶段性过剩则源于产能扩张过快。据不完全统计，过去几年我国光伏、电动车、锂电池等产能增长了数倍甚至数十倍，财务压力和债务风险也相应增加。截至2025年6月，工业生产者价格指数（PPI）已连续33个月同比下降。2022～2024年，工业企业利润率连续三年同比下降。作为新兴产业的光伏行业，2024年全行业整体亏损。产能过快扩张导致低价无序竞争，长此以往，必然影响研发投入和技术创新能力，制约高质量供给，延误我国关键核心技术的追赶进程。同时，在高品质医疗、教育、养老、文化服务等领域以及金融、信息等现代生产性服务业，我国与发达国家相比还有差距，这也制约了需求释放和消费升级。
内需尤其是消费潜力需进一步释放。近年来，社会消费品零售总额增速虽逐步恢复，但仍低于2014～2019年年均10.1%的水平，消费者价格指数（CPI）也因此受限。从经济循环视角看，消费是起点也是终点，消费受限自然会弱化生产和投资预期，尤其是对市场需求更为敏感的民间投资活跃性会受影响。
金融和实体经济循环仍有梗阻，资金配置效率有待提高。近年来，我国经济增速尤其是名义增速有所放缓，同时M2仍维持了较高增速，M2/GDP上升趋势明显；M2与M1增速差也较高。从市场层面看，长期国债等无风险利率总体下行，也反映了金融资金在转化为投资、消费等实际需求过程中仍有梗阻。因此，在进一步保持金融对实体经济支持力度的同时，需要进一步理顺传导机制，有效盘活存量，促进资金在金融和实体经济间良性循环。
周期性、结构性和体制性因素多重叠加
新旧动能转换接续中的需求不足
传统大体量增长动能正在弱化。近年来，我国房地产行业的供需格局发生重大变化，不仅是周期性调整，更是人口负增长与老龄化加速、城镇化速度放缓以及过去一个较长时期住房需求过度透支的结果。住房总量需求“达峰”不仅导致房地产投资大幅下降，更波及钢铁、建材、建筑、家电、家具、工程机械、金融等众多行业，形成经济循环中的重大堵点和难点。以资源投入为主、环境约束和成本高、技术含量和附加值相对较低的制造业和高耗能行业，以及大量超前建设、使用密度逐步下降的基础设施等，对经济的驱动作用下降，给企业投资和居民就业、消费带来较大影响。新兴产业和新动能近年来快速成长，高技术制造业增加值、固定资产投资增速明显快于平均水平，但总体而言仍处于成长期，无论是体量、就业吸纳，还是产业成熟度和关联带动效应，都难以有效弥补传统动能下降带来的需求缺口。
投资强、消费弱且结构适配性不足
投资和消费总量有所失衡。2001～2024年，我国固定资产投资年均增速高出社会消费品零售额年均增速4.8个百分点。2023年，我国固定资本形成总额占GDP比重为40.5%；最终消费支出占GDP比重为56.8%，而美国、英国、日本最终消费支出占GDP比重分别为81.3%、83.7%和75.3%。其中，我国居民最终消费占GDP的比例为39.6%，低于美国的67.9%、英国的61.3%和日本的55.5%。
投资和消费结构有所错配。从投资结构看，大量投资集中在传统制造业和房地产行业，供强需弱导致产成品和库存高企。2025年1～6月，工业企业产销率降至历史低位附近的95.2%。从房地产行业看，大量库存集中于人口流出和老龄化加速的部分低能级城市。从消费结构看，2013～2024年，居民服务性消费占总消费支出比重从39.7%上升至46.1%，正逐步从商品消费转向中高端服务业、文化娱乐、健康养老等新兴领域和民生领域。然而，教育、医疗、文化娱乐等领域供给不足，且投入偏低、场景稀缺，部分消费需求无法有效满足。
统一大市场建设仍在推进之中
首先，片面追求GDP的政绩观仍然存在。部分地区招商引资手段仍集中于土地、财税优惠，营商环境建设不足，甚至存在显性或隐性地方保护。其次，间接税、直接税比例有待调整。增值税作为流转税也是间接税，其征收与生产规模直接相关，尤其是在资本密集的钢铁、水泥、煤炭等规模性行业，其比例偏高。相反，与收入和消费直接相关的直接税比例偏低。最后，企业破产等市场出清方式在执行中仍存在障碍，不利于低效甚至无效供给退出。
收入分配等体制和机制尚待完善
一是居民部门收入份额偏低。2023年，我国居民可支配收入占GDP的比重仅为43.89%，低于可比国际平均水平。二是居民部门内部收入分配差距偏大。根据国家统计局的居民收入五等份分组，20%低收入户的人均可支配收入不到20%高收入户的十分之一，且绝对收入差距呈扩大态势，城乡、地区、行业收入差距仍然偏高。三是财产性收入占比偏低。2024年，城镇、农村居民人均可支配收入中的财产净收入占比分别仅为10.1%、2.5%。
社会保障体系仍待完善
一是城乡社保待遇仍存差异。相关数据显示，当前城镇职工基本养老保险退休人员月均待遇约为3700元，城乡居民基本养老保险月均与之相比差距较大。二是社保覆盖面不均衡，农民工、灵活就业人员、新业态从业者等群体社保覆盖率不足。三是社会保障水平总体偏低。由于社保质量不高，受新冠疫情“疤痕效应”、预期偏弱等因素影响，居民风险意识明显上升，预防性储蓄持续增加。
内需空间广阔，有能力有动力支撑国民经济良性循环
消费增长潜力巨大。一是我国拥有14亿人口的超大规模市场，超过所有发达经济体人口总和，具有全球最大的中等收入群体，且规模仍在持续扩大。二是居民消费率近年来呈小幅上升趋势，但与发达国家和相同发展阶段国家相比，仍有较大上升空间。三是我国人均消费尤其是服务消费与发达国家相比还有明显差距，目前增速持续高于发达国家，未来发展态势将继续向好。四是我国经济增速在全球主要国家中居于前列，且居民人均可支配收入增速高于GDP增速，有利于推动释放消费潜力。五是随着新型城镇化的推进，城镇居民消费占GDP的比重和消费率将继续上升，推动消费较好增长。
有效投资空间依然存在。一是新型城镇化将释放投资需求。2024年末我国城镇人口占比为66%，比高收入国家低15个百分点，未来城镇化率将继续上升，对基础设施建设的拉动方式将由大规模新建转向存量改造和质量提升，城市更新、绿色基础设施建设、智慧城市建设等将成为主要发力点。二是在新型基础设施建设方面，未来我国将加快人工智能、云计算、大数据中心、物联网、工业互联网等新型基础设施建设，推动数字经济等战略性新兴产业发展，释放投资新潜力。三是在水利、乡村基础设施、环保生态、城市公共服务等传统基础设施建设领域仍存在诸多短板，需要加大补短板力度。四是功在当代、利在千秋的重大工程项目建设仍有发展空间。例如，新近开工投资额达1.2万亿元的雅鲁藏布江下游水电工程就是一个典型。此外，我国制造业正处在转型升级和结构优化阶段，高端化、智能化、绿色化步伐加快，科技创新支持力度不断加大，新质生产力成长壮大以及传统制造业设备更新投资将继续增长。
多措并举提振消费，充分挖掘和释放消费潜力
一是积极发挥财政政策对消费的推动作用。相比发达国家，我国政府杠杆率仍处于偏低水平，加之政府债务有高比例和高质量资产支撑，债务扩张仍有可持续性和较大空间，应进一步扩大国债发行规模，加大积极财政政策力度，发挥逆周期和跨周期调控作用。充分利用财政补贴、贴息等工具和形式，支持消费品以旧换新加力扩围，从商品消费进一步拓展至潜力巨大的服务消费；支持更多重点城市推广消费新业态模式，推动创新和丰富消费场景，释放消费潜力；加大对失业青年、农村老人、二孩及以上家庭的补助和支持，通过提高其抗风险能力来刺激消费。
二是加大金融提振和扩大消费的力度。加强货币政策逆周期和跨周期调节，综合运用各种货币政策工具，夯实宏观经济基础，稳定消费预期。强化对民营和小微企业、个体工商户等吸纳就业能力强经营主体的金融服务，支持居民就业增收。着力提升金融机构专业化服务能力，扩大消费领域金融供给，满足消费领域多样化金融需求。加大消费重点领域金融支持，推动扩大商品消费，支持发展服务消费，助力培育新型消费。强化对消费基础设施和流通体系的金融支持，促进提升消费供给效能。加强基础金融服务，助力优化消费环境。
积极扩大有效投资，提升供给质量
一是综合治理过剩产能，减少内卷式竞争。通过政府引导和市场调节相结合，提高生产、技术、安全、能耗、环保、质量等标准，有序淘汰落后产能，减少过剩产能和由此带来的内卷式竞争。充分发挥行业协会自律功能，鼓励行业并购，提高行业集中度。对传统行业，严格限制新增产能，新建项目必须符合先进能效和环保标准。在钢铁、水泥等行业推行产能置换政策，确保产能总量不增加。对煤炭、稀土等资源性行业，严格执行产能管控政策，限制超额生产。对于新兴行业（如光伏行业），目前正探索推动由产业龙头企业成立联合公司，在金融机构的配合下，承债式收购产业链中的过剩产能，再由联合公司统一安排生产销售、库存消化，以实现供需相对平衡。
二是充分发挥积极财政政策对有效投资的拉动作用。进一步增加特别国债发行规模，拓展“两重”建设支持范围，加大基础设施投资力度。聚焦市场不能有效配置资源的公共及准公共领域，持续补短板、调结构、惠民生，高效用好政府投资。更好地发挥政府投资带动作用，综合运用财政、税收政策等多种经济手段，引导企业加大对新技术、新工艺、新设备、新材料等领域的投资力度，推动传统产业智能化、数字化、绿色化转型，加快培育和壮大新质生产力。加大财政对中高端服务投资的支持，引导企业加大对高技术服务业的投资力度。
三是提升金融服务实体经济的质效。加快发展科技金融，统筹运用股权、债权、保险等手段，为科技型企业提供全链条、全生命周期的多元化接力式金融服务，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，发挥多层次资本市场支持科技创新的关键枢纽作用。完善绿色金融体系，统筹对绿色发展和低碳转型的支持，为确保国家能源安全、助力碳达峰碳中和形成有力支撑。完善多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系，提升中小微企业融资获得能力，完善民营企业融资支持政策制度，促进乡村全面振兴。引导金融机构强化对制造业，特别是高端装备、智能装备、节能及新能源装备以及基础零部件、基础材料等薄弱制造业领域的金融支持。加强金融对中高端服务投资的支持，增加中高端服务供给，提升供给质量。
继续完善收入分配、社会保障等基本制度，激发有效需求
一是完善收入分配制度和相关政策。健全劳动、知识、技术等要素按贡献参与分配的初次分配机制；建立健全薪酬水平正常调整机制，实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；提高劳动报酬在初次分配中的比重，积极构建橄榄型收入分配结构。稳定扩大中等收入群体规模，提高居民收入在国民收入分配中的比重。完善以个人所得税为核心的税收制度，增加转移支付，加快农村土地市场化流转。丰富金融产品，强化投资者保护，多渠道增加居民财产性收入。坚持并强化就业优先政策，采取系统性方案缓解就业总量和结构性压力，尤其是完善高校毕业生、农民工等重点群体的就业支持体系。
二是完善社会保障体系。提高基本养老保险、医疗保险、失业保险等的覆盖面和保障水平。加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。
三是推动全国统一大市场建设，激发民间资本活力。引导地方政府树立正确的政绩观，规范招商引资行为，完善产权保护、市场准入、公平竞争等市场经济基础制度，大力优化营商环境，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，纵深推进全国统一大市场建设。进一步放宽市场准入，打破以服务业为重点的行业进入壁垒，推进项目审批制度改革，探索建立民间投资合理回报机制等，多措并举提振社会资本投资信心。
（责任编辑许小萍）
