消费者保护
统筹好有效市场和有为政府的关系
发布时间：2025年05月20日
作者｜杨志勇「中国财政科学研究院院长」
文章｜《中国金融》2025年第9期
2025年1月，国务院办公厅发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》），为统筹好有效市场和有为政府的关系、促进政府投资基金的高质量发展提供了重要指导。
政府投资基金按照政府资金进行管理
财政是国家治理的基础和重要支柱，所有政府资金都要纳入预算管理，作为政府投资成立的政府投资基金同样必须纳入全口径预算管理。政府预算直接出资的政府投资基金，在预算安排中就已经得到体现。预算安排资金并委托国有企业出资（包含注资国有企业设立基金），与政府直接出资设立基金的预算管理是一样的。
设立政府投资基金，需要更好地发挥政府的作用，这要求对政府投资基金有合理定位，能够发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用。政府投资基金要实现有效运作和合理配置，需要规模适当、找准定位、布局合理，预算管理要根据设立的目标对基金准确定位并确定规模，促进项目供需匹配，避免资金闲置或沉淀。政府投资基金的规模大小取决于设立基金的各级政府财力以及需要实现的目标，在其他条件一致的情况下，财力雄厚的政府可能设立更大规模的基金。根据政府投资基金的出资形式（一次性出资或分次出资），结合财政的可承受能力，合理安排出资规模、比例和时间，都有助于提高资金的使用效率。
当然，不同层级政府投资基金的预算管理需要衔接。分税制财政管理体制下的财政是中央统一领导下的分级财政，各级财政相对独立，各级政府对自有资金有自主支配权。同时，不同层级的政府投资基金还应该是分工合作关系，只有相互补充、相互促进，才能提高投资效率。
对于政府投资基金，要实现对从设立到退出各个环节的全链条管理。一些地方政府通过政府投资基金带动和促进了千亿元产业乃至万亿元产业的发展，从而带来更加充足的税收收入。《意见》总结了各地政府投资基金运作的丰富经验，认真贯彻落实《意见》的要求，能够大大改进政府投资基金的管理。
政府投资基金原则上按照政府出资有关要求进行管理，在基金投资的阶段性目标实现后就可以退出项目。为此，《意见》提出，通过规范基金退出管理、拓宽基金退出渠道、完善基金退出机制等优化退出机制，促进投资的良性循环。当然，政府性投资基金的投资和政府投资一样，是最有条件以耐心资本的方式进行投资的，因而不能在投资项目还需要资金支持时就提早退出。
政府投资基金大有可为
政府投资基金在培育发展新质生产力、推动现代化产业体系建设方面可以发挥积极作用。政府在这些方面提供的服务应视为非特定类型的基本公共服务，并不同于一般意义上的消费型基本公共服务，而是属于生产型基本公共服务，旨在促进产业链供应链的安全，提高产业链供应链的韧性。
培育发展新质生产力往往要依托产业。政府投资基金从产业的视角切入，从国家战略目标实现的高度助力现代化产业体系建设。现代化产业体系中不同产业的发展有不同的侧重点，既有按照现代化要求进行升级的传统产业，又有新兴产业和未来产业。在现实中，传统产业已经形成相对较为完备的自运行体系，能够在市场上生存的企业多数是具有自生能力的企业，显然不需要政府投资基金过多涉足。
新兴产业投资是市场不一定能看得准的投资。市场对这样的产业可能有一定的投入，但投入的规模难以满足市场需求，那么政府投资基金就有在此投入的必要。对于未来产业涵盖哪些具体行业，目前尚存在不小的争论，如何使其盈利并实现可持续发展，也正在探索之中。对于市场看不准但未来又需要的项目，政府投资基金就大有可为。同时，对于关键核心技术的攻关，还要正确处理好高校科研机构和企业的关系。对于产学研融合，要更好地发挥企业在技术自主创新中的作用，研以致用，以需求为导向，以科技作为引领发展动力。高校科研机构在基础研究和前沿科技领域有优势，世界科技最前沿的进展也可能发生在企业的实验室，促进科技创新不能沿用旧思维、老办法。能否在核心技术攻关上实现突破，关键在于体制机制和人才。不管是高校还是企业，只要提供了科技攻关需要的条件，就有可能出人才、出成果，企业在科技创新中的作用不容忽视。要更好地发挥政府投资基金的引导带动作用，就需要紧跟科技发展新趋势，有针对性地进行前瞻性的投入。
政府投资基金促进形成的长期资本、耐心资本可以在跨周期和逆周期调节中发挥作用。资本有逐利的倾向，长期资本、耐心资本也不例外，但长期资本、耐心资本更能适应投资较长周期的需要。现代化产业体系建设所需要的产业投资，可能需要较长的投资周期，政府投资基金的进入可以让投资接续，而在项目建成或运行一段时间后，政府投资基金就可以从该项目退出，在其他领域继续发挥引导和促进作用。
政府投资基金的性质决定了不同层级、不同方面的政府投资基金应是相互补充、相互促进的关系。政府投资基金的设立本身是政府行为，国家级基金与地方基金要形成合力，因为重复投资和无序竞争会带来资金的浪费。国家战略与地方战略的衔接，对于地方在国家战略中找到自己的合理定位至关重要，国家级政府投资基金和地方政府投资基金也可以在此基础上找到对接点。
国家级基金与地方基金合作的主体是政府投资基金。国家级基金的引导作用要强于地方基金，因此，在鼓励国家级基金与地方基金联动时，也需要建立相应的机制——国家级政府投资基金通过设立子基金对地方政府投资基金出资，这样对地方的支持是实实在在的，对地方的带动作用也最为直接。
政府投资基金合力的形成需要加强财政资源统筹，形成国家科技重大项目支持前段研发、政府投资基金支持成果转化和产业化的联动机制。对于基础研究、技术开发与应用，不同层面的资金可以发挥不同的支持作用。此外，对于科技进步，不仅仅需要资金投入，还要尊重科技发展规律，否则投入的资金就有可能“打水漂”。
政府投资基金的市场化管理运作
2024年底，国务院常务会议指出，将按照市场化、法治化、专业化的原则，规范政府投资基金的运作。政府投资基金运作是金融运作，要遵循金融规律，遵循投资规律，这也是有效市场运作的要求。政府投资基金运作的市场化可以提升公众对政府投资活动的信任度，也能够有效降低投资风险，市场化的运作对管理也提出了更高要求。高效率的政府投资基金，应该融政府引导、市场化运作和专业化管理于一体。
政府投资基金的绩效管理，旨在发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用，通过绩效引导，进一步提高政府投资基金的使用效率。绩效管理应该是全过程管理，不能简单地把政府投资基金投入单个项目或将单一年度的盈亏作为评判政府投资基金运作效率的唯一标准。要有相应的有效手段，确保基金运作管理按照所设目标进行，设置全链条、全生命周期的考核评价体系，对政府投资基金运作效率进行合理的评价。考核评价体系要重在激励创新，这也是政府投资基金存在的主要目标之一。
政府投资基金考核评价体系在优化中需要有明确的容错机制，为基金及管理机构“松绑”，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，让基金管理人敢作为、能作为。容错机制必须具有可操作性，是属于兜底类的规定。
采取市场化方式遴选基金管理人，是基金市场化运作的一项重要保证。确定政府投资基金作为基金的一种，要选择合适的基金管理人。基金投资是复杂的、专业的，要选择专业人才，发挥其专业技能，有效实现政府投资基金的目标。
政府投资基金治理结构建设决定基金运营的效果。在现代企业制度下，治理结构决定企业的未来，政府投资基金的治理结构要有利于高效激励约束机制的形成和健全。政府投资基金的治理结构服务于治理目标，应有助于其作用于市场不能发挥作用或者政府可以更好发挥作用的领域，防止其偏离政策目标、与民争利。
政府投资基金及管理人注册地的选择要符合全国统一大市场建设的要求，积极主动地、统一地拆除制约全国统一大市场建设的各项具体的、隐形的“篱笆”，培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”。如果地方政府规定政府投资基金必须在当地注册，就可能抑制优秀风投机构申请的积极性。同时，政府投资基金的具体运作要按照市场化的要求去做，政府所要规范的是原则性和程序性的要求，旨在突出政府投资基金的功能，不让政府投资基金投偏。
政府投资基金参与投资的项目任务完成之后要有相应的退出机制，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，遵循市场规律，按照市场化方式确定转让价格，确保基金权益得到保障。
综上所述，政府投资基金的运作要统筹好有效市场和有为政府的关系，更好地发挥政府投资基金的引导带动作用，而不是反其道而行之。落实建设全国统一大市场部署要求，需要多方着力。要防止将政府投资基金作为一种招商引资手段，介入地方招商引资，形成恶性竞争，干扰全国统一大市场建设。■
（责任编辑许小萍）
