消费者保护
着力优化金融保障扎实推进乡村全面振兴
发布时间：2025年04月10日
作者｜祝红梅「北京市社会科学院」文章｜《中国金融》2025年第7期
导读：2025年中央一号文件要求创新乡村振兴投融资机制，对农村金融改革发展作出了部署。
2025年是“十四五”规划的收官之年，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接五年过渡期的最后一年，做好“三农”工作对全局发展至关重要。2月，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称2025年中央一号文件）正式发布。2025年中央一号文件锚定推进乡村全面振兴、建设农业强国目标，将深化农村改革贯穿其中，提出持续增强粮食等重要农产品供给保障能力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，着力壮大县域富民产业，着力推进乡村建设，着力健全乡村治理体系，着力健全要素保障和优化配置体制机制。与此同时，2025年中央一号文件要求创新乡村振兴投融资机制，对农村金融改革发展作出了部署。
支持发展农业新质生产力
2025年中央一号文件首次提出“发展农业新质生产力”。以农业科技创新引领新质生产力发展，是推动农业强国建设的内在要求和关键着力点。中国特色农业强国是社会主义现代化强国的根基，既具有供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的现代化农业强国的共同特征，也具有大国小农、绿色低碳、共同富裕等中国特色。有研究测算表明，2021年我国农业强国整体实现度为67%，在农业绿色发展能力和农业政策支持力度方面基本达到了世界农业强国平均水平，但在农业科技创新能力、农业产业竞争力、农村现代化、共同富裕等方面均存在明显短板。2024年我国农业科技进步贡献率超过63%，与发达国家80%左右的普遍水平还有明显差距。根据第六次国家技术预测数据，我国农业农村领域技术只有10%处于国际“领跑”阶段，有39%处于“并跑”阶段，有51%处于“跟跑”阶段。我国农业劳动生产率仅为非农产业劳动生产率的25%，2024年城乡居民收入之比仍在2倍以上。加快建设农业强国，要摆脱传统农业增长方式和生产力发展路径，大力发展高科技、高效能、高质量的新质生产力。
科技创新是发展新质生产力的核心。2024年，我国粮食产量首次突破1.4万亿斤，单产提升对增产的贡献率达到八成，这背后是科技创新支撑的“良田、良种、良技和良机”。当前以生物育种、人工智能、数字技术、无人机等为代表的农业科技革命正在重塑农业生产经营模式，要紧抓机遇，瞄准育种、高端农机装备、智慧农业等重点领域，加快突破关键核心技术。
金融业要因地制宜支持农业新质生产力发展。对于创新要素集聚的城市地区，重点是完善科技金融体制机制，更好地服务科技创新型企业和人才，突破良种化、机械化、智能化等领域的“卡脖子”技术。对于创新技术应用的农村地区，重点是支持农业科技产业化和推广应用，完善对相关企业、新型农业经营主体、社会化服务组织、农户等主体的金融服务，使科技创新转化为现实生产力。
金融业要为发展农业新质生产力提供多元化服务。银行业要加大对重大农业科研平台、农业科技型企业、科技特派员下乡创业等创新活动，以及农业科技产业化的信贷支持力度，积极探索农业科技知识产权融资、高端农机具抵押融资等业务。保险业要积极研发覆盖农业科技创新和推广应用环节的风险保障产品。资本市场要加强对农业科技创新和产业化领军企业的培育辅导与上市支持。政府性融资担保机构要坚守主责主业，积极发挥为科创小微企业、“三农”等主体融资增信的政策功能作用。融资租赁、信托等行业要依据自身功能定位积极探索有效的支持方式。
金融业要为发展农业新质生产力提供多层次服务。国有大型金融机构要发挥资源和科技优势，细化优化科技金融、普惠金融的考核激励、资源倾斜等内部机制，加大对农业新质生产力领域资金、人才等资源的配置力度。开发性政策性金融机构要依据自身职责定位，聚焦商业性金融机构干不了、干不好的业务，强化农业基础设施、重大科技攻关项目等领域资源保障，弥补市场缺位。农村中小金融机构要坚持服务当地定位，发挥地缘和决策灵活优势，聚焦支农支小，提升专业化服务能力。
发挥债券市场支农作用
加大债券市场服务“三农”力度，以市场化机制引导多元化资金投入乡村振兴领域。2025年中央一号文件提出，创新乡村振兴投融资机制，支持金融机构发行“三农”专项金融债券，鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券。
2014年10月，苏州银行发行规模为20亿元的“三农”专项金融债券，此后每年全国“三农”专项金融债券的发行规模在100亿元左右，发行主体以中小银行为主。随着乡村振兴战略的加力实施，更多的商业银行下沉农村金融市场，平安银行、招商银行、农业银行等也开始发行“三农”专项金融债券。2023年全国“三农”专项金融债券的发行规模近600亿元，其中农业银行“服务农业强国建设”主题专项金融债券以200亿元规模创当时同品种金融债券最大发行纪录。截至2024年6月末，“三农”专项金融债券累计发行1672.5亿元，有力拓宽了涉农可贷资金来源。
目前乡村振兴领域债券类融资工具主要包括地方政府专项债券、乡村振兴票据、乡村振兴专项公司债券等，发行主体包括地方政府、中央及地方国有企业、民营企业等。为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，2021年中国银行间市场交易商协会推出乡村振兴票据，支持农民就业增收、农业现代化、乡村建设等与乡村振兴有关的项目。乡村振兴票据发行人涵盖中央及地方国有企业、民营企业等主体，募集资金用于乡村振兴的占比不低于30%。截至2024年6月末，企业累计发行乡村振兴票据2192.5亿元。
债券类融资工具具有期限较长、募集资金规模大、发行利率一般较间接融资低等特点，有助于商业银行补充长期稳定的可贷资金，有利于企业拓宽融资渠道、降低融资成本。债券市场有助于带动更多社会资本通过不同渠道投向乡村振兴领域。例如，2025年1月，农业银行以“服务城乡融合发展”为主题发行400亿元“三农”专项金融债券，其中3年期发行规模为300亿元，5年期发行规模为100亿元，获得银行、保险、证券、基金等各类投资者踊跃认购，不仅拓展了支农信贷资金来源，也形成了农村居民储蓄资金的市场化回流机制，有利于推动农村金融可持续发展。
目前要达到债券市场支农工具的准入门槛对于不少中小金融机构和企业来说仍存在困难，债券融资规模总体偏小。未来可加大创新力度，如探索参照中小企业集合债券的模式，通过引入政府增信、市场化担保等增信机制发行“三农”集合金融债券和乡村振兴集合债券。同时，应加强专项债券募集资金的用途监管和信息披露，确保资金被真正用于乡村振兴领域。此外，近年来绿色债券、科创票据、小微企业专项金融债券等发展较快，可鼓励符合条件的主体灵活使用各类债券类融资工具，支持农村生态环境治理和保护、绿色现代农业发展、农业科技创新等乡村振兴领域。
持续深化农村中小银行改革
截至2024年6月末，全国共有农村中小银行3736家。农村中小银行70%的法人机构和网点分布在县域，基本实现了“乡乡有网点、村村通服务”，农村中小银行以占银行业14%的资产规模发放了银行业约29%的涉农贷款和24%的小微企业贷款，其健康可持续发展对于保障农村金融服务供给至关重要。2025年中央一号文件提出，坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇
银行改革重组。
2022年4月，浙江农商联合银行挂牌成立标志着本轮农村中小银行改革开始实质性推进。此后，辽宁、河南、山西等多地的改革方案落地实施。截至2024年10月，已有11个省（自治区）农村信用社改革方案获批。本轮改革强化了省级政府的主体责任，鼓励各地按照市场化、法治化原则，综合运用补充资本金、兼并重组、市场退出等手段集中处置高风险农村金融机构，可结合自身实际情况选择改革模式。从已落地的方案看，农村信用社改革出现联合银行、统一法人、银行控股公司等多种模式。村镇银行主要通过主发起行吸收合并解散或市场化退出方式化险。根据2023年第二季度人民银行金融机构评级结果，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）的高风险机构数量较2019年峰值压降了近一半。农村商业银行不良贷款率从2020年第二季度末的4.22%下降到2024年第四季度末的2.80%。农村中小银行风险化解取得初步成果。
农村中小银行改革将步入深水区。对于农村中小银行而言，通过合并重组等方式做大规模能在短期内明显改善财务指标，实现账面上化险，但从长期来看，还是要着力构建农村中小银行风险化解长效机制。一是要坚守定位。中央金融工作会议要求中小金融机构立足当地开展特色化经营。农村中小银行要防止贪大求快、盲目扩张，严格管控大额授信、关联交易等高风险业务，切实提升业务经营水平和内控管理能力，防范和控制新的风险。二是要强化激励约束。监管部门要健全相关激励约束机制，完善乡村振兴金融服务和坚守定位监测考核制度，扩大考核评估结果运用范围，持续督导农村中小银行聚焦支农支小主业、立足区域作出特色。三是要完善风险早期预警纠正工作。风险早期预警纠正不仅能降低金融机构经营失败和风险外溢的可能性，还能降低风险处置成本。人民银行已在全国开展了三批硬约束早期纠正试点，推动增量高风险机构硬约束早期纠正相关工作制度化、规范化。
[本文为北京市社会科学院重点课题“金融支持首都高质量发展的路径和对策研究”（KY2025B0300）阶段性成果]
（责任编辑张黎黎）
