消费者保护
发挥好政府投资的带动作用
发布时间：2025年03月19日
作者｜刘金硕「中国人民银行金融研究所」
文章｜《中国金融》2025年第5期
我国民间投资和消费面临较大增长潜力
我国民间投资占全社会固定资产投资比重有较大上升空间。近年来，我国固定资产投资规模持续增长，自2023年起已经超过50万亿元。一方面，根据国家统计局数据，民间投资占固定资产投资比例呈下滑态势。2024年，我国民间固定资产投资257574亿元，占全国固定资产投资的比例约为50%，相较2015年的64%下降了近14个百分点。但实际上，近年来，我国民营企业发展迅猛，截至2024年9月底，全国登记在册的民营企业数量超过5500万户，民营企业在企业总量中的占比稳定在92.3%，民间投资拥有巨大的增长潜力和空间。另一方面，政府投资保持稳定增速，在财政资金支持下，2024年国有及国有控股投资增速高达5.7%。从国际对比看，发达国家民间投资占比较高，政府投资主要用于弥补市场失灵和提供公共服务。例如，美国民间投资占固定资产投资的比重高达80%，在制造业领域，大量的工厂建设、设备更新等投资也是由民营企业完成的。日本民间投资在经济发展过程中也发挥了关键作用，在繁荣时期，日本民间投资占固定资产投资的比重达到70%左右。整体看，我国民间投资占比较低，有相当大的发展潜力。
我国民间消费潜力尚未得到充分释放。2024年，我国社会消费品零售总额同比增长3.5%，由于全国居民消费价格指数增长0.2%，消费实际增速低于GDP实际增速近2个百分点，成为拖累经济增速的重要原因之一。2025年1月，全国居民消费价格指数同比上涨0.5%，其中消费品价格同比涨幅仅为0.1%，服务价格涨幅为1.1%。食品价格同比上涨0.4%，但粮食价格同比下降1.4%，这反映出基础民生消费需求增长乏力。尽管CPI环比上涨0.7%，但主要集中在服务领域（环比上涨0.9%），商品消费动力仍显不足。从国际对比看，我国消费支出低于美欧等发达国家和部分发展中国家。根据世界银行数据，我国消费支出占GDP比重不足60%，低于美国、英国等国家（80%左右）的水平，也低于印度尼西亚、沙特阿拉伯、印度等国家（70%左右）的水平。
国际经贸形势给国内民间投资和消费带来更大机遇。2025年，国际经贸形势复杂多变，特朗普关税政策的后续影响仍在全球经济格局中持续发酵，对世界经济产生了不可忽视的冲击，但也为国内民间投资和消费带来新机遇。一方面，美国加征关税激励企业重新规划全球布局，我国可凭借完备的工业体系、庞大的市场以及优质的劳动力资源吸引大量产业转移，民间资本可顺势而为，在全球产业链重构中寻找投资方向，从而分享发展红利。另一方面，部分进口商品因关税增加导致价格上涨，消费者将目光更多转向国内优质产品，为国内品牌发展提供了广阔空间。国内企业可借此机会加大研发投入，提升产品质量和性能，满足消费者对高品质商品的需求。
政府投资通过不同渠道影响民间投资和消费
政府投资通过基建渠道、信贷渠道等影响民间投资。一方面，政府投资可通过完善基础设施拉动民间投资。中央预算内投资、地方政府专项债、超长期特别国债等政府投资投向基础设施建设，可改善企业营商环境，提高投资回报率，进而拉动民间投资。例如，专项债主要流向基础设施建设领域，包括铁路、轨道交通等交通设施建设以及生态环保、农林水利、市政等，上述设施的发展有利于拉动民间投资。另一方面，政府投资可直接带动上下游关联产业需求，为私人部门创造新的投资机会。例如，基础设施投资能够带动相关产业繁荣，大规模的交通基础设施建设会刺激钢铁、水泥等建材行业需求，推动相关企业投资和产出增长。
政府投资对民间投资的拉动作用因经济环境、区域、行业等因素而异。政府投资对民间投资的影响因宏观经济波动而发生变化。曾有实证研究表明，1997～1998年，亚洲金融危机后我国政府采取大规模投资解决内需和出口受阻，在一定时期内对民间投资具有小幅拉动作用，2008年国际金融危机后，我国大规模政府投资对民间投资又变为明显的拉动作用。此外，政府投资对企业投资的促进作用具有区域性和企业异质性。例如，对于具有较好的产业结构和资本投资率的地区，企业净投资需求较小，政府投资的挤出效应相对有限。
政府投资可通过改善消费环境、明确消费方向、增加居民收入等渠道拉动民间消费。一方面，政府对特定领域或产业进行投资，可向市场释放积极信号。例如，政府加大对文化旅游、智能科技产品等领域的投资，能够在一定程度上引导居民消费方向。以文化旅游项目为例，政府投资建设大型文化主题公园、历史文化街区等项目，可带动居民在文化旅游方面的消费支出。另一方面，政府加大对消费导向型的基础设施投资可带动居民消费意愿，如加大交通、通信、能源等领域的基础设施投资，能够降低消费成本和门槛，提高消费便利性，增加消费的意愿。此外，政府投资带动上下游产业发展，可以直接创造就业岗位，增加居民工资性收入，进而提振消费需求。
政策建议
第一，促进财政政策与货币政策协同，提高各类政府资金使用效益。一是综合运用多种货币政策工具（如设立专项支持工具、专项再贷款等），提高商业银行提供配套信贷支持的意愿和能力，增加政策性开发性金融工具额度，用于补充重大项目资本金。二是统筹用好各类政府投资工具，结合中央预算内投资、地方政府专项债、超长期特别国债等不同政府投资工具的收益要求和目标定位，优化对不同领域投向的资金分配比例。加大对公共服务类项目的直接支持力度，扩大政府资金用作项目资本金规模，合理扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。三是优化政府资金的投向领域和方式，中央预算内资金、财政专项资金和国债资金可通过支持大规模设备更新改造和消费品以旧换新，以及新型基础设施投资的方式，更好地发挥对民间投资和消费的撬动作用。四是通过扩张财政修复企业和居民的资产负债表（如超长期国债支持新老基建项目、大规模发放消费券、减税降费、先进科技企业补贴等），提高消费品供给质效，提升居民进行短期消费或购置、置换大宗耐用商品的动力。
第二，发挥政府投资乘数效应，优化民间投资和消费环境。一是适当加大政策性公共资本投入，减少生产性公共投资，为提高民间投资营造良好环境。降低民间投资对政府投资的依赖程度，加大对民间资本的扶持，将政府投资适当向纠正市场失灵和提高民间投资边际生产率上转移。二是发挥政府投资对科技研发和制度创新等方面的推动作用，充分发挥政府作为创新型经济孵化器的作用，引导民间资本更多进入创新领域。三是地方政府应打破固化思维，更多地支持需求导向型行业，以更多的投资消费带动更强、乘数效应更大的基础设施建设，扩大与新型消费有关的新基建、商圈设备优化翻新、传统设施数字化改造等领域的投资，发挥政府支出对企业投资和信用扩张的杠杆作用。四是通过完善社会保障体系（如扩大养老保险、医疗保险覆盖范围），提高保障水平，稳定居民消费预期，进而带动民间投资。
第三，完善法律法规体系，注重加强投资引导，更好地发挥金融的支持作用。一是完善法律法规体系，确保政府投资和民间投资在公平、公正、透明的法治环境下进行。例如，对于知识产权保护，通过立法严格打击侵权行为，让民间投资者在技术创新等领域更有安全感。二是加强产业政策引导，政府可通过发布产业发展指南，明确鼓励、限制和禁止投资的产业目录。对于新兴产业（如新能源、人工智能、生物医药等），加大税收优惠、财政补贴等政策的支持力度，引导民间资本投向。三是鼓励金融机构增加对民间投资及居民消费的信贷投放。政府可以通过建立风险补偿基金，对贷款风险进行一定比例补偿，鼓励金融机构适度提高对民间投资失败的容忍度，提高金融机构贷款积极性。
第四，完善专项债制度设计，更好发挥专项债稳投资作用。一是合理分配债务限额，打破专项债限额和经济水平挂钩的规则，根据地区项目库储备情况和质量综合评估，将债务限额与项目紧紧挂钩。二是完善信息披露，及时公开债务限额、债务负担率、债券发行情况以及存续期管理等投资者关注的信息，推动解决专项债信息披露质量不佳、披露文件过于繁杂、跟踪披露力度不够、关键信息难以获取等问题。三是试点负面清单管理，考虑研究开展项目审核自主权试点，推动专项债由目前的正面清单管理为主逐步转向负面清单管理为主。凡是符合《政府投资条例》投资范围的，可由地方政府自主决策，将专项债用于债务融资或项目资本金。■
（责任编辑许小萍）
